#poland مناقشة حول التطورات الأخيرة في بولندا وإطار سيادة القانون

لماذا تعقد اللجنة مناقشة حول الوضع في بولندا وإطار سيادة القانون؟

إن سيادة القانون هي إحدى القيم الأساسية التي قام عليها الاتحاد الأوروبي. المفوضية، بالإضافة إلى مهمتها في ضمان احترام قانون الاتحاد الأوروبي، مسؤولة أيضًا، جنبًا إلى جنب مع البرلمان الأوروبي والدول الأعضاء والمجلس، عن ضمان القيم الأساسية للاتحاد. لقد أثارت الأحداث الأخيرة في بولندا، ولا سيما النزاع السياسي والقانوني المتعلق بتشكيل المحكمة الدستورية، مخاوف بشأن احترام سيادة القانون. ولذلك طلبت المفوضية معلومات عن الوضع فيما يتعلق بالمحكمة الدستورية وعن التغييرات في قانون هيئات البث العامة. عقدت الهيئة اليوم أول مناقشة حول هذه التطورات الأخيرة في بولندا، بعد عرض المسألة من قبل النائب الأول للرئيس تيمرمانز (المسؤول عن إطار سيادة القانون)، وكذلك المفوض أوتينجر (المسؤول عن سياسة الإعلام) والمفوضة جوروفا. (مسؤول عن العدالة).

ما هو حكم القانون؟

قد يختلف المحتوى الدقيق للمبادئ والمعايير الناشئة عن سيادة القانون على المستوى الوطني، اعتمادًا على النظام الدستوري لكل دولة عضو. ومع ذلك، فإن السوابق القضائية لمحكمة العدل التابعة للاتحاد الأوروبي والمحكمة الأوروبية لحقوق الإنسان، فضلا عن الوثائق التي وضعها مجلس أوروبا، استنادا بشكل خاص إلى خبرة لجنة البندقية، توفر قائمة غير حصرية هذه المبادئ ومن ثم تحديد المعنى الأساسي لسيادة القانون كقيمة مشتركة للاتحاد الأوروبي وفقًا للمادة 2 من معاهدة الاتحاد الأوروبي (TEU).

وتشمل هذه المبادئ الشرعية، التي تنطوي على عملية شفافة وخاضعة للمساءلة وديمقراطية وتعددية لسن القوانين؛ اليقين القانوني؛ حظر تعسف السلطات التنفيذية؛ محاكم مستقلة ومحايدة؛ المراجعة القضائية الفعالة بما في ذلك احترام الحقوق الأساسية؛ والمساواة أمام القانون.

وأكدت كل من محكمة العدل والمحكمة الأوروبية لحقوق الإنسان أن هذه المبادئ ليست متطلبات شكلية وإجرائية بحتة. فهي الوسيلة لضمان الامتثال للديمقراطية وحقوق الإنسان واحترامهما. وبالتالي فإن سيادة القانون هي مبدأ دستوري ذو مكونات رسمية وموضوعية.

الإعلانات

وهذا يعني أن احترام سيادة القانون يرتبط ارتباطاً جوهرياً باحترام الديمقراطية والحقوق الأساسية: فلا يمكن أن تكون هناك ديمقراطية واحترام للحقوق الأساسية من دون احترام سيادة القانون، والعكس صحيح. الحقوق الأساسية لا تكون فعالة إلا إذا كانت قابلة للتقاضي. تتم حماية الديمقراطية إذا كان الدور الأساسي للسلطة القضائية، بما في ذلك المحاكم الدستورية، يمكن أن يضمن حرية التعبير وحرية التجمع واحترام القواعد التي تحكم العملية السياسية والانتخابية.

وداخل الاتحاد الأوروبي، تحظى سيادة القانون بأهمية خاصة. إن الامتثال لسيادة القانون ليس فقط شرطًا أساسيًا لحماية جميع القيم الأساسية المدرجة في المادة 2 TEU. وهو أيضًا شرط أساسي لدعم جميع الحقوق والالتزامات الناشئة عن المعاهدات ومن القانون الدولي. إن ثقة جميع مواطني الاتحاد الأوروبي والسلطات الوطنية في الأنظمة القانونية لجميع الدول الأعضاء الأخرى أمر حيوي لعمل الاتحاد الأوروبي بأكمله باعتباره "منطقة للحرية والأمن والعدالة بلا حدود داخلية". واليوم، يجب الاعتراف تلقائيًا بالحكم الصادر عن محكمة وطنية في المسائل المدنية والتجارية وتنفيذه في دولة عضو أخرى، ويجب تنفيذ مذكرة الاعتقال الأوروبية ضد مجرم مزعوم الصادرة في إحدى الدول الأعضاء على هذا النحو في دولة عضو أخرى. تلك أمثلة واضحة على الأسباب التي تدعو جميع الدول الأعضاء إلى القلق إذا لم يتم احترام مبدأ سيادة القانون بشكل كامل في دولة عضو واحدة. ولهذا السبب فإن الاتحاد الأوروبي لديه مصلحة قوية في حماية وتعزيز سيادة القانون في جميع أنحاء الاتحاد.

ما هي التطورات في بولندا التي ناقشتها الكلية؟

1. فيما يتعلق بالمحكمة الدستورية

قبل الانتخابات العامة لمجلس النواب (المجلس الأدنى للبرلمان البولندي) في 25 أكتوبر 2015، رشحت الهيئة التشريعية المنتهية ولايتها في 8 أكتوبر خمسة أشخاص ليتم "تعيينهم" كقضاة من قبل رئيس الجمهورية. وسيشغل ثلاثة قضاة المقاعد الشاغرة خلال ولاية الهيئة التشريعية المنتهية ولايتها بينما سيشغل اثنان مقاعد شاغرة خلال ولاية الهيئة التشريعية الجديدة التي بدأت في 12 تشرين الثاني/نوفمبر.

وفي 19 نوفمبر/تشرين الثاني، قامت الهيئة التشريعية الجديدة، من خلال إجراء معجل، بتعديل قانون المحكمة الدستورية، حيث قدمت إمكانية إلغاء التعيينات القضائية التي قدمتها الهيئة التشريعية السابقة وترشيح خمسة قضاة جدد. كما أدى التعديل إلى تقصير فترة ولاية الرئيس ونائب رئيس المحكمة من تسع سنوات إلى ثلاث سنوات، مع انتهاء الفترات الحالية تلقائيًا في غضون ثلاثة أشهر من اعتماد التعديل. وفي 25 نوفمبر/تشرين الثاني، أبطل المجلس التشريعي الجديد الترشيحات الخمسة التي قدمتها الهيئة التشريعية السابقة، وفي 2 ديسمبر/كانون الأول، عين خمسة قضاة جدد.

تم رفع دعوى أمام المحكمة الدستورية بشأن قرارات المجلس التشريعي السابق والمجلس التشريعي القادم. وأصدرت المحكمة حكمين في 3 و9 كانون الأول/ديسمبر 2015.

وفي 3 ديسمبر/كانون الأول، قضت المحكمة بأنه يحق للهيئة التشريعية السابقة ترشيح ثلاثة قضاة للمقاعد الشاغرة خلال فترة ولايتها، ولكن لا يحق لها تقديم الترشيحين للمقاعد الشاغرة خلال فترة الولاية التشريعية الجديدة.

وفي 9 ديسمبر/كانون الأول، قضت المحكمة بأن الهيئة التشريعية الجديدة لا يحق لها إلغاء الترشيحات للتعيينات الثلاثة في إطار الهيئة التشريعية السابقة، ولكن يحق لها تعيين القاضيين اللذين بدأت ولايتهما في ظل الهيئة التشريعية الجديدة. كما أعلنت المحكمة الدستورية بطلان تقصير فترة ولاية الرئيس الحالي ونائب رئيس المحكمة.

ونتيجة الأحكام هي أن رئيس الجمهورية ملزم بـ "تعيين" (أي أداء اليمين) القضاة الثلاثة الذين رشحتهم الهيئة التشريعية السابقة. إلا أن رئيس الجمهورية أدى في هذه الأثناء القسم لجميع القضاة الخمسة الذين رشحتهم الهيئة التشريعية الجديدة. وبالتالي، لم يتم تنفيذ أحكام المحكمة الدستورية، ولا يزال التشكيل الصحيح للمحكمة موضع خلاف بين مؤسسات الدولة.

علاوة على ذلك، اعتمد المجلس التشريعي في 28 ديسمبر/كانون الأول قواعد جديدة بشأن عمل المحكمة الدستورية، والتي، من بين أمور أخرى، تزيد من صعوبة الظروف التي يجوز للمحكمة بموجبها مراجعة دستورية القوانين التي تم إقرارها حديثًا، وذلك من خلال زيادة عدد القضاة الذين يستمعون القضايا، ومن خلال رفع الأغلبية اللازمة في المحكمة لإصدار الأحكام (في التكوين الكامل، يجب اعتماد الأحكام بأغلبية ثلثي الأصوات، بدلاً من الأغلبية البسيطة كما هو الحال في القواعد السابقة).

2. فيما يتعلق بحوكمة هيئات البث العامة

في 31 ديسمبر/كانون الأول، اعتمد مجلس الشيوخ البولندي "قانون وسائل الإعلام الصغيرة" المتعلق بالإدارة والمجالس الإشرافية لهيئة الإذاعة والتلفزيون العامة البولندية (TVP) والإذاعة العامة (PR). ويبدو أن القانون الجديد يعدل قواعد تعيين مجالس الإدارة والإشراف لهيئات البث العامة، ويضعها تحت سيطرة وزير الخزانة، وليس هيئة مستقلة. وينص القانون الجديد أيضًا على الفصل الفوري لمجالس الإشراف والإدارة القائمة.

ما الذي فعلته اللجنة حتى الآن لمعالجة هذه القضية؟

في ظل المفوضية الحالية، تم تكليف النائب الأول للرئيس تيمرمانز من قبل الرئيس يونكر بمسؤولية آلية سيادة القانون في الاتحاد الأوروبي (انظر أدناه) ودعم احترام سيادة القانون. وتعتزم اللجنة توضيح الحقائق بالتشاور مع الحكومة البولندية.

في ظل الوضع الحالي فيما يخص المحكمة الدستوريةكتب النائب الأول للرئيس تيمرمانز إلى الحكومة البولندية في 23 ديسمبر 2015 لطلب مزيد من المعلومات حول الوضع الراهن. تطلب الرسالة من الحكومة البولندية توضيح التدابير التي تعتزم اتخاذها فيما يتعلق بمختلف أحكام المحكمة الدستورية.

وفي رسالته، أوصى النائب الأول للرئيس أيضًا بأن تقوم الحكومة البولندية بالتشاور مع لجنة البندقية قبل سن التغييرات المقترحة على قانون المحكمة الدستورية. طلبت الحكومة البولندية إجراء تقييم قانوني من لجنة البندقية في 23 ديسمبر/كانون الأول، لكنها شرعت في استكمال العملية التشريعية قبل الحصول على رأي لجنة البندقية.

كتبت المفوضية إلى الحكومة البولندية في 30 ديسمبر 2015 للحصول على معلومات إضافية حول الإصلاحات المقترحة لنظام إدارة هيئات الإذاعة العامة في بولندا. سأل النائب الأول للرئيس تيمرمانز الحكومة البولندية عن كيفية أخذ قانون الاتحاد الأوروبي ذو الصلة والحاجة إلى تعزيز التعددية الإعلامية في الاعتبار عند إعداد "قانون وسائل الإعلام الصغيرة" الجديد.

في 7 يناير 2016، تلقت المفوضية ردًا من بولندا على الرسالة المتعلقة بقانون الإعلام ينفي أي تأثير سلبي على تعددية وسائل الإعلام. وفي 11 يناير/كانون الثاني، تلقت المفوضية رداً من بولندا بشأن إصلاح المحكمة الدستورية.

في 13 يناير 2016، عقدت هيئة المفوضين مناقشة توجيهية أولى من أجل تقييم الوضع في بولندا بموجب إطار سيادة القانون المعتمد في مارس 2014.

ما هو إطار سيادة القانون؟

وفي 11 مارس 2014، اعتمدت المفوضية الأوروبية إطار جديد لمعالجة التهديدات النظامية لسيادة القانون في أي من الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي البالغ عددها 28 دولة. ويشكل الإطار أداة تسمح للجنة بالدخول في حوار مع الدولة العضو المعنية لمنع تصاعد التهديدات النظامية لسيادة القانون.

الغرض من الإطار هو تمكين اللجنة من إيجاد حل مع الدولة العضو المعنية من أجل منع ظهور تهديد منهجي لسيادة القانون يمكن أن يتطور إلى "خطر واضح بحدوث انتهاك خطير" من شأنه أن يؤدي إلى تفعيل استخدام "إجراء المادة 7". عندما تكون هناك مؤشرات واضحة على وجود تهديد منهجي لسيادة القانون في دولة عضو، يمكن للمفوضية إطلاق "إجراء ما قبل المادة 7" من خلال بدء حوار مع تلك الدولة العضو من خلال إطار سيادة القانون.

ويوضح إطار سيادة القانون كيفية ممارسة اللجنة لدورها بموجب المعاهدات، ويهدف إلى تقليل الحاجة إلى اللجوء إلى إجراء المادة 7.

يتكون إطار سيادة القانون من ثلاث مراحل (انظر أيضًا الرسم البياني في الملحق 1):

• تقييم اللجنة: ستقوم اللجنة بجمع وفحص كافة المعلومات ذات الصلة وتقييم ما إذا كانت هناك مؤشرات واضحة على وجود تهديد منهجي لسيادة القانون. وإذا اعتقدت اللجنة، بناءً على هذه الأدلة، أن هناك تهديدًا نظاميًا لسيادة القانون، فإنها ستبدأ حوارًا مع الدولة العضو المعنية، عن طريق إرسال "رأي بشأن سيادة القانون"، يدعم مخاوفها.
• توصية اللجنة: في المرحلة الثانية، إذا لم يتم حل المسألة بشكل مرض، يمكن للمفوضية إصدار "توصية بشأن سيادة القانون" موجهة إلى الدولة العضو. وفي هذه الحالة، توصي المفوضية الدولة العضو بحل المشاكل التي تم تحديدها خلال فترة زمنية محددة، وإبلاغ المفوضية بالخطوات المتخذة لهذا الغرض. وستعلن اللجنة توصياتها.
• متابعة توصية اللجنة: في مرحلة ثالثة، ستقوم المفوضية بمتابعة متابعة الدولة العضو للتوصية. إذا لم تكن هناك متابعة مرضية خلال المهلة الزمنية المحددة، يمكن للمفوضية اللجوء إلى "إجراء المادة 7". وتستند العملية برمتها على حوار مستمر بين المفوضية والدولة العضو المعنية. ستبقي المفوضية البرلمان الأوروبي والمجلس الأوروبي على اطلاع بشكل منتظم وعن كثب.

هل تدرس المفوضية التطورات في بولندا ضمن إطار سيادة القانون؟

تدرس المفوضية الأوروبية التطورات في بولندا في إطار سيادة القانون. عقدت هيئة المفوضين مناقشة توجيهية أولى من أجل تقييم الوضع في بولندا في ظل هذه الآلية.

ما هي إجراءات المادة 7؟

يهدف الإجراء المنصوص عليه في المادة 7 من معاهدة الاتحاد الأوروبي (TEU) إلى ضمان احترام جميع الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي للقيم المشتركة للاتحاد الأوروبي، بما في ذلك سيادة القانون. وهي تتوقع احتمالين قانونيين في مثل هذه الحالة: آلية وقائية في حالة وجود "خطر واضح بحدوث انتهاك خطير لقيم [الاتحاد]" (المادة 7 (1) TEU) وآلية فرض العقوبات في حالة "وجود الانتهاك الخطير والمستمر" لقيمة الاتحاد، بما في ذلك سيادة القانون (المادة 7 (2) والمادة 7 (3) TEU). المادة 7 حاوية مكافئة لم يتم استخدامها حتى الآن.

وتسمح الآلية الوقائية للمجلس بتوجيه إنذار إلى الدولة العضو في الاتحاد الأوروبي المعنية قبل وقوع الانتهاك الخطير فعليا. وتسمح آلية العقوبات للمجلس بالتصرف في حالة وجود انتهاك خطير ومستمر. وقد يشمل ذلك تعليق بعض الحقوق الناشئة عن تطبيق المعاهدات على دولة الاتحاد الأوروبي المعنية، بما في ذلك حقوق التصويت لتلك الدولة في المجلس. وفي مثل هذه الحالة يجب أن يكون "الانتهاك الخطير" قد استمر لبعض الوقت.

يمكن تفعيل إجراء المادة 7 من قبل ثلث الدول الأعضاء، أو من قبل البرلمان الأوروبي (في حالة الآلية الوقائية للمادة 7 (1) TEU) أو من قبل المفوضية الأوروبية.

لتحديد أن هناك خطرًا واضحًا بحدوث انتهاك جسيم لسيادة القانون، يجب على المجلس، بعد الحصول على موافقة البرلمان الأوروبي، أن يتصرف بقرار من 4/5 أعضائه، ويجب أن يصل إلى نفس العتبة إذا وترغب في توجيه التوصيات إلى الدولة العضو المعنية. ويجب على المجلس أن يستمع إلى الدول الأعضاء المعنية قبل اتخاذ مثل هذا القرار.

ولتحديد مدى وجود انتهاك خطير ومستمر لسيادة القانون، يجب على المجلس الأوروبي أن يتصرف بالإجماع، بعد الحصول على موافقة البرلمان الأوروبي. ويجب أولاً دعوة الدولة العضو المعنية إلى تقديم ملاحظاتها.

ولمعاقبة دولة عضو بسبب انتهاك خطير ومستمر لسيادة القانون، يجب على المجلس أن يتصرف بالأغلبية المؤهلة. ولإلغاء هذه العقوبات أو تعديلها، يجب على المجلس أيضًا أن يتصرف بالأغلبية المؤهلة.

وفقًا للمادة 354 من الاتحاد الأوروبي، لا يجوز لعضو المجلس الأوروبي أو المجلس الذي يمثل الدولة العضو المعنية أن يشارك في التصويت، ولا يتم احتساب الدولة العضو المعنية في حساب الأغلبية لهذه القرارات.

هل تم استخدام إجراء المادة 7 من قبل؟

منذ عام 2009، واجه الاتحاد الأوروبي في عدة مناسبات أحداثا في بعض دول الاتحاد الأوروبي، كشفت عن مشاكل محددة تتعلق بسيادة القانون. وقد تعاملت المفوضية مع هذه الأحداث من خلال ممارسة الضغط السياسي، وكذلك من خلال إطلاق إجراءات الانتهاك في حالة انتهاك قانون الاتحاد الأوروبي. ولم يتم حتى الآن اللجوء إلى آليات المنع والجزاء المنصوص عليها في المادة 7.

ما هي الخطوة التالية؟

تم تلقي رد على رسالة النائب الأول للرئيس تيمرمانز بشأن قانون الإعلام في 7 يناير/كانون الثاني وفي 11 يناير/كانون الثاني بشأن إصلاح المحكمة الدستورية. وفيما يتعلق بإصلاح المحكمة الدستورية، تتعاون المفوضية مع لجنة البندقية التابعة لمجلس أوروبا، التي تقوم بإعداد رأي حول هذه المسألة.

وبموجب إطار سيادة القانون، تدخل المفوضية في تبادل منظم وتعاوني مع السلطات البولندية من أجل جمع وفحص جميع المعلومات ذات الصلة لتقييم ما إذا كانت هناك مؤشرات واضحة على وجود تهديد منهجي لسيادة القانون.

وبعد المناقشة التوجيهية التي جرت اليوم، كلفت الكلية النائب الأول للرئيس تيمرمانز بإرسال رسالة إلى الحكومة البولندية من أجل بدء الحوار المنظم في إطار سيادة القانون. ووافقت الهيئة على العودة إلى مناقشة هذه المسألة بحلول منتصف شهر آذار/مارس، بالتعاون الوثيق مع لجنة البندقية.